獨立而不負責，或監督又加干預──台灣司法改革的兩難 - 法律

【今天廣州南方都市報評論版／撰文：廖元豪 台灣政治大學法學院副教授】7月14日
，因涉嫌受賄，台灣高等法院法官陳榮和、李春地、蔡光治及板橋地方檢察官丘茂榮
等被台北地方法院裁定羈押禁見，隨即台灣高等法院院長黃水通辭職，台灣司法院院
長賴英照亦向馬英九提出辭呈並獲通過。

　　此案立刻被台灣媒體稱為「史上最大司法官貪瀆案」。在島內各界呼吁台灣加快
司法改革的聲音中，有一種聲音力主應進一步提高台灣的司法獨立性。然而，台灣司
法腐敗真是因為司法不夠獨立嗎？

　　在台灣，由於長期的政治干涉專業，許多人對各種「獨立」組織，有著不切實際
的遐想。對於各種政治、經濟、社會的問題，很容易歸因於主管機關不「獨立」，進
而幻想以一個獨立、自主、去政治化的機構來解決問題。在此同時，卻污名化了「政
治」，也美化了「獨立」！

　　在「獨立」的大旗下，司法要獨立、媒體監理要獨立、公共電視要獨立、肅貪機
關要獨立，甚至公共性極強的「教育」也被認為應該杜絕「政治黑手」。當審判不公
、公務員受賄、媒體亂象、教科書內容不妥、公共廣播電視集團內部鬥爭時，就有一
種聲音說「都是政治干預的錯」，所以應該「強化獨立性」。反之，如果「行政院」
、執政黨甚或「立法院」對這些亂象表示關切，或要出手整頓，就很容易被說成「政
治黑手」介入。

　　然而，去政治化真的就能解決問題嗎？為什麼可以容許一種「權力」，排除政府
的監督，以獨立之名不向公眾負責？當這些「獨立」的組織亂搞，做出不合公眾期待
的事情，又能怎樣處理呢？

　　台灣司法亂象叢生

　　就以一般被認為該享有最高「獨立」的司法體系來說，台灣民眾、學界，甚至政
治人物，早就對它有著諸多不滿。讓人詬病的現象不勝枚舉。例如：同樣案件碰上不
同的法官、檢察官，會有截然不同之結果，讓人覺得訴訟似乎在賭博；各種訴訟程序
往往拖延經年，相同的爭議點在不同審級反復拉鋸；許多檢察官起訴草率，或在偵查
階段動輒以「緩起訴」逼迫無辜被告認罪；行政法院總是過度尊重行政機關，駁回人
民的訴訟，因此被稱為「駁回法院」；許多新穎、專業的法律案件，法院卻做出令專
家跌破眼鏡的外行判決；最需要司法保護的弱勢群體，鮮少獲得勝訴判決……至於不
肖司法人員與貪腐的警員、議員、黑道人物勾結的極端案例，更是令人震驚。

　　許多人以為民主化、現代化的台灣早已應該擺脫了這種現象，但最近卻又在新聞
事件中鬧得沸沸揚揚。這些現象，有的是眾所周知，有的則是圈內人心知肚明，但卻
一直沒有人有膽子去整頓。

　　民眾不禁要問：台灣爭取司法「獨立」不是很多年了嗎？現在應該夠獨立了吧，
怎麼還有這麼多問題？司法體系在台灣，受民眾信任的程度並不高，而相信司法公正
的比率，甚至曾低於10%。公眾信任度這麼低的司法，怎能擔當「正義最後一道防線
」的功能？人們如何能將無法解決的爭議，訴諸這個不受信賴的機關來裁決？這樣的
體制，就算做出了裁判，有人會真正服氣嗎？

　　這麼嚴重的問題，鮮少看到台灣政府部門認真地去思索、處理；也沒看到熱愛直
接民主的公投倡議者，用公投來對付千瘡百孔的司法。其中很重要的原因，就在於政
治人物不願意硬碰硬，去處理任何與司法人員(包括檢察官與法官)有關的事務，以免
被指控為「干涉司法」、「黑手深入司法體系」。這些年來的改革，大致上都只在「
維護司法獨立」，而非「提升司法質量」或「監督司法濫權」。前述提出的問題，幾
乎從未出現在媒體報道的焦點中，也很少成為司法改革的優先項目。

　　然而，司法獨立只是手段。它是為了達成服務人民，維護法治之目的。如果沒有
一個良好完善且令人信任的制度，「獨立」只是增加濫權的機會而已。法界人士大概
都同意，政治的直接、不當干預，在台灣解嚴以至於政黨兩次輪替之後，大致已煙消
雲散──「法務部」及「司法院」對於檢察官與法官的辦案，早已不敢囉唆。因此現
在拼命講「獨立」，其實頗有亂打稻草人的味道。如何防止個別司法人員怠於職務或
濫權，怎樣改變目前運作不甚理想的司法制度才是當今重點。

　　而要達成改善台灣司法的目標，不是靠「去政治化」，是要靠著良好的政治規劃
與政治魄力才能做到，畏畏縮縮不敢碰司法制度，懦於處理司法人員的話，根本不可
能讓司法朝向服務人民的方向發展！

　　司法獨立被無限上綱

　　「司法獨立」在台灣已被無限上綱，擴張到完全沒有道理的地步。台灣「憲法」
只規定「審判獨立」以及法官的「身份保障」。審判獨立系指個案的專業審理不受干
涉，但依然要「依據法律」。而法官的終身制雖然是「憲法」明定，但「憲法」第81
條同時也規定法官「非受刑事或懲戒處分或禁治產之宣告，不得免職。非依法律，不
得停職、轉任或減俸。」亦即法官若受懲戒處分，仍可免職；若有「法律」依據，仍
可停職、轉任或減俸。依此，「司法院」作為最高司法行政機關，當然可以而且應該
針對有違法失職之虞的法官，進行懲戒或其他紀律處置。

　　至於功能、角色其實與法官有相當差距的檢察官，還受到獨立光環的照耀，就更
奇怪了。台灣「憲法」有關司法的規定，整章均只論法院與法官，與檢察官並無關聯
。檢察官的身份保障與職權獨立性，只是法律、政策所賦予。

　　還有個怪異制度：在台灣現行制度下，法官與檢察官的人事調動，都有很大部分
要由「同儕自治」的機制來處理。也就是說，法官的升遷、檢察官的調動，是司法官
社群內部關門決定。「法務部長」、「司法院長」的決定權都相當有限。「憲法」上
有「地方自治」、「大學自治」，但從來沒有「法官自治」或「檢察官自治」的原則
：司法官的位置是公共名器，除非有憲法規定或重要的政策考慮，豈可內部私相授受
？政治部門的「撤手」，其實不是尊重司法，而是玩忽職守。

　　更重要的，除了「人」以外，「憲法」對於司法制度大致是留給政治部門來處理
的。要不要實行參審或陪審制度？怎樣減少最高法院一再發回重審而不自為裁判的陋
習？是否讓優良法官盡量留在一審？法官是否應定期接受評鑒、考核、訓練？行政法
院對敗訴卻賴皮的行政機關，難道不該有更有效的強制執行制度？諸如此類的制度改
革，雖然會涉及現有法官的升遷、官威、工作量，但與憲法上的審判獨立全然無關。
這是政治人物應該認真去處理的。尤其「司法院」在司法行政部分，其實是首長制。
「司法院」院長對於司法制度，具有一言九鼎之分量。他完全沒有理由把「司法獨立
」、「法官自主」當成咒語，當作不作為的借口。

　　台灣的現行制度，其實是比世界大多數地區更能確保「獨立」。審判獨立雖然是
普世原則，然而在司法行政與政策上，絕大部分國家都是由政治部門來解決。美國法
官不是選舉產生，就是政治任命，確保了起碼的政治負責性。而法院內部事項以及訴
訟程序雖然由法院自主，但司法政策百分之百由議會與行政首長來處理。大陸法系的
德國，司法行政與政策均由內閣掌理：司法部管普通法院，勞工部管勞工法院，內政
部管行政法院……鮮少聽說哪個地方如台灣這樣，專門設一個「司法院」來掌管司法
行政。

　　由「司法院」掌管司法行政，擬定司法政策，那也可以。然而「司法院」在這方
面做得好不好，誰來監督？相比之下，同樣擬定政策與執行的「行政院」，其官員必
須上「立法院」備詢，「行政院院長」還是由「總統」任免的。行政官員做錯事，可
能有公務員懲戒，且部長、院長得等著挨輿論的罵、上級的刮，還有「立法委員」的
吼。政策說服力不夠，預算可能要被刪，法案可能會被退回。

　　然而，法官亂判一通，不用被懲戒，「司法院院長」也都無須到「立法院」備詢
。在這樣的結構下，誰有「改變」的意願及動機？行政官員討好「人民」唯恐不及；
司法人員卻可以不把付他們薪水的納稅人當老板看。獨立？獨立就是割據，就是坐地
為王？

　　司法界如何才能負責？

　　其實，台灣「司法改革」從1946年以來，就一直在法官、檢察官的「抵抗」下走
得很辛苦。當年制定1946年「中華民國憲法」，是要把國民政府時期的司法體制，大
幅改成類似美國的體制。尤其最高法院要被裁並，「司法院」將成為類似美國聯邦最
高法院的審判機關。然而，這樣的更動，遭到既有最高法院法官的強烈反彈。結果，
即便是「專制獨裁」的蔣中正政權，也只能順著他們的意，讓這套老掉牙的制度，一
直延續到台灣。

　　在2000年之後，翁岳生先生擔任「司法院院長」，看到了這套制度的問題，也有
心作調整。因此在陳水扁的支持下，召開司法會議，集合台灣著名的法界領袖：司法
人員、律師與學者，共同草擬出一堆改革方案。大法官也做出了釋字530號解釋加持
，要求「司法院」體制應該照「司法會議」的結論去改。然而這麼強烈的政治與法律
力量，仍然改不動這套體制。主因就是檢察官與法官的反彈。這個體制惰性之強，可
見一斑。畢竟，在一個民主化、法治化的政治體制，司法權的力量是不可忽視的。然
而結果也變成：要改革這群司法人員，卻要得到他們的同意？用台灣的話來說，這正
叫做「請鬼拿藥單」。

　　美國也分別吃過「獨立」與「負責」兩個大夢的虧。美國傳統觀念上，認為檢察
官是「執法權」的一部份，沒有獨立的身份保障。但當年「水門案」，尼克松總統有
涉案嫌疑，而檢察官要辦他，於是他就連續免職了兩個司法部長與一個特別檢察官。
這場「周六午夜大屠殺」(Saturday NightM assacre)，嚇到了美國人，於是設計出
一種「獨立檢察官」，可以享有有限度的獨立偵查權與身份保障。

　　然而另一場夢魘產生了：當初被任命去調查克林頓總統弊案的獨立檢察官斯塔爾
，完全不顧輿論、民意的要求，一意孤行窮追猛打克林頓。4年後花了數千萬美金，
結果只揭露了克林頓與女實習生的婚外情八卦。所有的監督機制，在獨立檢察官身上
通通失效：「獨立」的光環太亮了，體制內沒人敢真正認真地對付他──即使司法部
長依法有權以獨立檢察官濫權為由而免職。所以，經過這兩場大戲，美國還是選擇走
回老路：讓檢察官回到受監督、控制的體制。因為「獨立」又有主動偵辦權的檢察官
，實在太可怕了。

　　當然，要司法部門「負責」，會碰到一個難局：如何區分「負責」與「干預」？
如果「上級」或「立委」有權力考評檢察官、法官的績效，那他們會不會動輒揣摩上
意？會不會忽視法律的規定而草菅人命(或是輕縱不法)？尤其在政治威權陰影猶存，
親友溫情游說不斷的華人社會，誰敢擔保訴訟當事人及利害關系人不會對「上級」施
壓(尤其是碰到敏感案件)？施壓了之後，法官雖然有終身職保障，但真的挺得住嗎？

　　而且，在不同的地區或許有不同的環境需求。台灣、美國，或其它法治較上軌道
的地方，政治直接對司法施壓的幾率相當低。任何一個膽敢關說、施壓的政客，一旦
被「爆料」，就會付出極嚴重的政治代價。而法官、檢察官，在政權經常可能輪替的
環境中，也沒有必要顧忌任何一個政黨。因此，除了獨立之外，人們更關心司法的素
質、效率與公平。然而，如解嚴前的台灣，或是欠缺政治透明化、民主化的地方，恐
怕還是要有適當的機制去確保司法人員能夠秉持良心與專業，而非政治壓力來辦案。

　　在賴英照「院長」辭職後，馬英九必須任命新的「司法院院長」。又有人反射地
說「不要政治黑手」這種似是而非的話。在我看來，這就是沒有看清楚台灣的脈絡與
需求。如果司法的終極目的是為民服務，而現在的司法又在制度上令人民失望，那麼
我們真正需要的是有效而堅定的政治力量。干淨的政治之手，請伸進司法體系改革，
然後讓全體民眾監督、評論，並用選票來評價政治的改革。這個時刻，應該請「司法
院」院長、「總統」，以及「考試」、「監察」、「立法」、「行政」四個院共同努
力，重塑台灣司法制度，許台灣人民一個完善公正值得信賴的司法制度。

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